Președintele României, domnul Klaus Iohannis, a trimis Curții Constituționale vineri, 7 decembrie a.c., o sesizare de neconstituționalitate asupra Legii privind declasificarea unor documente.
Legea privind declasificarea unor documente a fost transmisă de Parlament spre promulgare Președintelui României în data de 21 noiembrie 2018. Prin modul în care a fost adoptată, precum și prin conținutul normativ, legea criticată contravine unor norme și principii constituționale, pentru motivele prezentate în cele ce urmează.
I. Motive de neconstituționalitate extrinsecă
1. Încălcarea art. 61 alin. (2) și art. 75 alin. (1), (4) și (5), prin raportare la art. 118 alin. (2) din Constituție
Potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție, se supun spre dezbatere și adoptare Camerei Deputaților, ca primă Cameră sesizată, proiectele de legi și propunerile legislative prevăzute de art. 118 alin. (2), iar potrivit acestui articol: „Structura sistemului național de apărare, pregătirea populației, a economiei și a teritoriului pentru apărare precum și statutul cadrelor militare, se stabilesc prin lege organică”.
Potrivit art. 6 din legea criticată, introdus la Camera decizională, „Lucrătorii din Serviciul Român de Informații, precum și cei din toate instituțiile emitente, care pun la dispoziția conducerii instituțiilor din care fac parte, la solicitarea Comisiei comune permanente a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații documente și declarații care au ca temei Hotărârea nr. 17/2005 a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, nu răspund penal, disciplinar, administrativ sau financiar pentru acțiunile întreprinse în acest sens”.
Potrivit art. 27 alin. (1) din Legea nr. 14/1992, personalul Serviciului Român de Informații se compune din cadre militare permanente și salariați civili, care îndeplinesc atribuții operative și administrative. De asemenea, în conformitate cu alin. (3) din același text normativ, cadrele militare ale Serviciului Român de Informații au toate drepturile și obligațiile prevăzute, pentru militarii armatei române, de reglementările legale, statutele și regulamentele militare.
Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare prevede la art. 33 că: „Pentru abateri de la disciplina militară, neîndeplinirea îndatoririlor, încălcarea normelor de conduită militară, a regulilor de conviețuire socială, ofițerilor, maiștrilor militari și subofițerilor li se pot aplica următoarele sancțiuni disciplinare: avertisment; mustrare scrisă; retrogradare în funcție; amânarea înaintării în gradul următor pe timp de 1-2 ani.” În acest sens, potrivit art. 8 alin. (1) lit. f) din același act normativ, păstrarea „cu strictețe a secretului militar, de stat și de serviciu, precum și caracterul confidențial al unor activități și documente” reprezintă o îndatorire principală a cadrelor militare.
Totodată, potrivit art. 89 alin. (2) din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare: „Cadrele militare în activitate din Ministerul Apărării Naționale se suspendă din funcție pe perioada în care, fiind în stare de arest preventiv, sunt urmărite penal, trimise în judecată ori sunt judecate de către instanțele judecătorești. Pe perioada suspendării din funcție, ofițerii, maiștrii militari și subofițerii nu beneficiază de niciun drept din partea Ministerului Apărării Naționale”. Astfel, măsurile dispuse în cursul procesului penal reprezintă motive de suspendare a raportului de serviciu.
Față de cele de mai sus, dispozițiile art. 6 din legea criticată, care introduc exonerări ale diferitelor forme de răspundere juridică, reprezintă o modificare a răspunderii cadrelor militare și implicit a statutului acestora, cu consecințe specifice pe planul raporturilor de serviciu (motivele pentru care acesta este suspendat, dar și al motivelor pentru care cadrele militare pot fi trecute, din oficiu, în rezervă sau direct în retragere, potrivit art. 89 alin. (8) din Legea nr. 80/1995).
În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut că „Statutul juridic al unei categorii de personal este reprezentat de dispozițiile de lege referitoare la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea și încetarea raportului juridic de muncă în care se află respectiva categorie” (Decizia nr. 172/2016). În aceeași decizie, Curtea a reținut că, spre exemplu, regulile esențiale privind ocuparea posturilor de conducere țin de statutul polițistului, mai exact de exercitarea raportului de serviciu care se realizează de la nașterea până la încetarea acestuia.
În lumina acestor considerente, răspunderea cadrelor militare este un aspect ce ține de statutul acestora, în conformitate cu art. 118 alin. (2) din Constituție. Astfel, potrivit competenței constituționale stabilite de art. 75 alin. (1), prin raportare la dispozițiile art. 75 alin. (4) și (5), art. 6 din legea criticată introdus la Camera decizională, Camera Deputaților, reprezintă o prevedere pentru care competența decizională aparține primei Camere, respectiv Senatului.
În aceste condiții, prevederile art. 6 din Legea privind declasificarea unor documente puteau fi considerate definitiv adoptate numai dacă se respecta competența decizională a Senatului cu privire la norma respectivă. În aceste condiții, adoptarea legii cu nerespectarea competențelor constituționale ale Camerelor reprezintă o încălcare a art. 61 alin. (2) și art. 75 alin. (1), (4) și (5), prin raportare la art. 118 alin. (2) din Constituție.
2. Încălcarea art. 73 alin. (3) lit. k) coroborat cu art. 52 alin. (1) și (2) și art. 118 alin. (2) din Constituție, prin raportare la art. 76 alin. (1) din Constituție
Potrivit dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. k) coroborate cu cele ale art. 52 alin. (1) și (2) din Constituție – contenciosul administrativ este un domeniu reglementat prin lege organică, iar potrivit art. 118 alin. (2) din Legea fundamentală – statutul cadrelor militare se stabilește prin lege organică.
Potrivit art. 4 din legea criticată: „Persoanele care se consideră vătămate într-un drept ori într-un interes legitim de efectele produse de documentele prevăzute la art. 1 au posibilitatea, în termen de 3 ani de la intrarea în vigoare a prezentei legi, să se adreseze instanțelor competente pentru constatarea încălcării drepturilor și libertăților fundamentale și repararea prejudiciului suferit”.
Așadar, în acest caz vătămarea într-un drept ori într-un interes legitim este prezumată de leguitor ca provenind din efectele produse „de documentele prevăzute la art. 1”. Or, aceste documente nu pot avea altă natură juridică decât aceea a unor acte administrative. În acest sens, prin Decizia nr. 583/2018, în par.133, Curtea Constituțională a statuat că: „actele administrative extrajudiciare încheiate de către sau între autoritățile publice care privesc desfășurarea procedurilor judiciare [protocoale de colaborare/cooperare] nu pot fi asimilate cu procedura judiciară în sine, drept care au și o expresie normativă distinctă. Ele își mențin natura lor juridică de act administrativ, în conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, fără a se identifica în vreun fel cu procedura judiciară civilă sau penală, aceasta desfășurându-se potrivit și în limitele codurilor de procedură civilă/penală”.
În ceea ce privește dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, art. 52 alin. (1) și (2) din Constituție prevăd: „ (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei. (2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.”
În consecință, stabilind dreptul la repararea prejudiciului suferit ca urmare a efectelor produse de „documentele prevăzute la art. 1” din legea criticată, (direct, fără ca o instanță de contencios administrativ să se pronunțe asupra legalității acestor acte) Legea privind declasificarea unor documente apare ca instituind o normă derogatorie de la ansamblul regulilor ce guvernează contenciosul administrativ, reguli instituite prin Legea nr. 554/2004, ceea ce ar fi impus adoptarea sa cu respectarea art. 76 alin. (1) din Constituție.
În plus, răspunderea cadrelor militare, inclusiv a lucrătorilor din Serviciul Român de Informații, precum și a celor din alte instituții emitente care pun la dispoziția conducerii instituțiilor din care fac parte, la solicitarea Comisiei comune permanente a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații documente sau declarații care au ca temei Hotărârea CSAT nr. 17/2005, reprezintă un aspect care ține de statutul cadrelor militare. Potrivit dispozițiilor capitolului VII din Legea nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, răspunderea penală a personalului militar are implicații asupra încetării sau modificării raportului de serviciu, motiv pentru care dispozițiile ce vizează răspunderea cadrelor militare trebuiau să fie adoptate prin lege organică.
În jurisprudența sa, Curtea Constituțională a arătat că „art. 73 alin. (3) lit. p) din Constituție prevede că regimul general privind raporturile de muncă se reglementează prin lege organică. În acest sens, Legea nr. 53/2003 – Codul muncii prevede chiar un capitol distinct ce reglementează răspunderea disciplinară. De aceea, și art. 73 alin. (3) lit. j) din Constituție prevede că statutul funcționarului public trebuie reglementat tot prin lege organică, având în vedere că elementele care diferențiază statutul acestuia reprezintă chiar derogări de la reglementarea generală în materie” (Decizia nr. 392/2014).
Astfel, Curtea Constituțională a statuat că „ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice” (Decizia nr. 442/2015). În aceeași decizie, se menționează faptul că „legiuitorul constituant a stabilit, în mod indirect, în cuprinsul conținutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituție, că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală în materie trebuie și ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeași categorie”.
Domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituției, fiind de strictă interpretare (Decizia nr. 53/1994), astfel încât legiuitorul va adopta legi organice numai în acele domenii. Curtea a stabilit în jurisprudența sa că „este posibil ca o lege organică să cuprindă, din motive de politică legislativă, și norme de natura legii ordinare, dar fără ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât, altfel, s-ar extinde domeniile rezervate de Constituție legii organice. De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziții dintr-o lege organică, dacă acestea nu conțin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecință, criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenența sau nu a unei reglementări la categoria legilor ordinare sau organice” (Decizia nr. 786/2009).
Stabilind derogări atât în materia contenciosului administrativ, cât și de la statutul cadrelor militare, legea criticată reglementează în domenii care, prin excelență, aparțin legii organice, astfel încât adoptarea unei legi cu caracter derogatoriu sau special în raport de aceste texte legale trebuie să se supună dispozițiilor art. 73 alin. (3) lit. k) coroborat cu art. 52 alin. (1) și (2), art. 118 alin. (2) și art. 76 alin. (1) din Constituție.
3. Încălcarea art. 61 alin. (2) și art. 75 alin. (1) din Constituție
Legea privind declasificarea unor documente a fost adoptată cu nesocotirea prevederilor art. 61 și ale art. 75 din Constituție, fiind încălcată competența primei Camere sesizate, Senatul, care nu a dezbătut textul și soluțiile adoptate de Camera Deputaților, cu referire la modificările adoptate după votul din plenul acesteia, amendamente nediscutate în prima Cameră sesizată. În forma adoptată, legea dedusă controlului de constituționalitate nesocotește și principiile constituționale în virtutea cărora o lege nu poate fi adoptată de o singură Cameră, legea fiind, cu aportul specific al fiecărei Camere, opera întregului Parlament.
Curtea Constituțională a statuat că principiul bicameralismului izvorăște din art. 61 alin. (2) și art. 75 din Constituție. În jurisprudența constituțională au fost stabilite două criterii esențiale (cumulative) pentru a se determina cazurile în care în procedura legislativă se încalcă principiul bicameralismului: pe de o parte, existența unor deosebiri majore de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului și, pe de altă parte, existența unei configurații semnificativ diferite între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului. Chiar dacă aplicarea acestui principiu nu poate deturna rolul de Cameră de reflecție a primei Camere sesizate (Decizia nr. 1/2012), legiuitorul trebuie să țină cont de limitele impuse de principiul bicameralismului. În Decizia nr. 624/2016, Curtea a arătat că în Camera decizională se pot aduce modificări și completări propunerii legislative, dar Camera decizională „nu poate însă modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator”.
Mai mult, prin Decizia nr. 62/2018, Curtea Constituțională a statuat că în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere (a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului”.
Potrivit expunerii de motive, obiectul propunerii legislative este reprezentat de declasificarea Hotărârii Consiliului Suprem de Apărare a Țării nr. 17/2005 privind combaterea corupției, fraudei și spălării banilor, precum și a tuturor documentelor care conțin informații clasificate în baza acesteia. Tot potrivit expunerii de motive, documentele declasificate se centralizează de Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații, care le va pune la dispoziție persoanelor interesate. De asemenea, potrivit scopului urmărit de inițiatori „persoanele care se consideră vătămate într-un drept ori într-un interes legitim de efectele produse de documentele declasificate au posibilitatea, în termen de 6 luni de la intrarea în vigoare a legii, să se adreseze instanțelor, cu acțiuni în revizuire, pretenții, răspundere civilă delictuală, pentru constatarea încălcării drepturilor și libertăților fundamentale și repararea prejudiciului suferit”.
Prin amendamentele admise, Senatul a extins termenul în care persoanele se pot adresa unei instanțe pentru „constatarea încălcării drepturilor și libertăților fundamentale și repararea prejudiciului suferit” de la 6 luni la 3 ani, aspect neavut în vedere de inițiatori. De asemenea, prin alte două amendamente adoptate de Senat se introduce calea extraordinară de atac a revizuirii pentru hotărârile definitive în care au fost administrate probe prin mijloace tehnice speciale în perioada de existență a documentelor prevăzute de art. 1 și până la intrarea în vigoare a legii.
Astfel, amendamentele introduse în Senat se îndepărtează în mod substanțial de voința inițiatorului și reprezintă modificări majore ale conținutului formei inițiale a propunerii legislative. Mai mult, forma adoptată de Senat conține un număr de 5 articole, în timp ce forma inițiatorului conține un număr de doar 4 articole supuse dezbaterii Parlamentului.
În ședința din data de 4 noiembrie 2018, plenul Camerei Deputaților a adoptat alte 4 amendamente, propuse prin raportul comun al Comisiei juridice, de disciplină și imunități și al Comisiei pentru apărare, ordine publică și siguranță națională. Printre acestea se numără completarea art. 1 din lege și extinderea obiectului legii adoptate de Senat cu norma referitoare la desecretizarea tuturor protocoalelor și/sau acordurilor de colaborare și cooperare încheiate între instituțiile statului român, Serviciul Român de Informații, Direcția Națională Anticorupție, Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, Consiliul Superior al Magistraturii și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
De asemenea, la Camera decizională – Camera Deputaților – este introdus art. 6 din lege, cu următorul cuprins: „Art. 6 – Lucrătorii din Serviciul Român de Informații precum și cei din toate instituțiile emitente, care pun la dispoziția Comisiei comune permanente a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații documente și declarații care au ca temei Hotărârea nr. 17/2005 a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, nu răspund penal, disciplinar, administrativ sau financiar pentru acțiunile întreprinse în acest sens.”
Exonerarea de răspundere penală, disciplinară, administrativă sau financiară pentru acțiunile categoriilor de personal enunțate de lege reprezintă o deosebire majoră adoptată de Camera decizională, atât față de forma adoptată de Senat, cât și față de forma inițiatorilor. O astfel de modificare reprezintă o schimbare a filosofiei legii și a propunerii inițiale, fiind o măsură cu un impact major la nivelul tuturor categoriilor socio-profesionale enunțate în text. Acest aspect este valabil și pentru extinderea obiectului legii și includerea documentelor prevăzute de art. 1 alin. (4) în rândul documentelor declasificate de la data intrării în vigoare a legii criticate.
Or, Curtea Constituțională a stabilit, prin Decizia nr. 472/2008, că: „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Așadar, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (…) și a competențelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală”.
De asemenea, Curtea Constituțională a statuat, prin Decizia nr. 624/2016, că art. 75 alin. (3) din Constituție, prin folosirea sintagmei „decide definitiv” cu privire la Camera decizională, nu exclude, ci, dimpotrivă, presupune ca proiectul sau propunerea legislativă adoptată de prima Cameră sesizată să fie dezbătută în Camera decizională, unde i se pot aduce modificări și completări. Curtea a subliniat că, în acest caz, Camera decizională nu poate însă modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator.
Prin raportare la cel de al doilea criteriu, apreciem că și configurația între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului este una semnificativ diferită, forma legii adoptată de Camera Deputaților având un număr de șase articole (primul având patru alineate), în timp ce forma inițiatorului și cea adoptată de Senat au o structură diferită, cuprinzând doar 4 articole (dintre care primul cu două alineate), respectiv 5 articole. În jurisprudența sa (Decizia nr. 62/2018), Curtea Constituțională a reținut existența unei configurații semnificativ diferite și în situația în care forma primei Camere sesizate conținea un articol unic, iar forma Camerei decizionale conținea două articole.
Art. 75 din Legea fundamentală stabilește competențe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Ținând seama de indivizibilitatea Parlamentului ca organ reprezentativ suprem al poporului român, Constituția nu permite adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul de lege să fi fost dezbătut și de cealaltă Cameră. Acest articol a introdus, după revizuirea și republicarea Constituției României în octombrie 2003, soluția obligativității sesizării, în anumite materii, ca primă Cameră, de reflecție, a Senatului sau, după caz, a Camerei Deputaților și, pe cale de consecință, reglementarea rolului de Cameră decizională, pentru anumite materii, a Senatului și, pentru alte materii, a Camerei Deputaților, tocmai pentru a nu exclude o Cameră sau alta din mecanismul legiferării.
În cazul de față, Camera Deputaților, adoptând, în calitate de Cameră decizională, Legea privind declasificarea unor documente, a sustras dezbaterii și adoptării primei Camere sesizate modificări care vizau aspecte esențiale în structura și filosofia legii, ceea ce contravine art. 61 alin. (2) și art. 75 alin. (1) din Constituție.
II. Motive de neconstituționalitate intrinsecă
1. Art. 1 din legea dedusă controlului de constituționalitate încalcă art. 1 alin. (4), art. 1 alin. (5), art. 61 alin. (1), art. 73 alin. (4), art. 119, precum și art. 147 alin. (4) din Constituție
La art. 1 alin. (1) din legea criticată se prevede că „Prin derogare de la prevederile art. 24 din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cu modificările și completările ulterioare, se declasifică Hotărârea Consiliului Suprem de Apărare a Țării nr. 17/2005 privind combaterea corupției, fraudei și spălării banilor, precum și toate documentele care conțin informații clasificate având ca temei sau sunt încheiate în conformitate ori în baza Hotărârii Consiliului Suprem de Apărare a Țării nr. 17/2005 privind combaterea corupției, fraudei și spălării banilor”.
A. Potrivit art. 15 lit. f) din Legea nr. 182/2002 privind protecția informațiilor clasificate, cu modificările și completările ulterioare: „nivelurile de secretizare se atribuie informațiilor clasificate din clasa secrete de stat și sunt: (i) strict secret de importanță deosebită – informațiile a căror divulgare neautorizată este de natură să producă daune de o gravitate excepțională securității naționale; (ii) strict secrete – informațiile a căror divulgare neautorizată este de natură să producă daune grave securității naționale; (iii) secrete – informațiile a căror divulgare neautorizată este de natură să producă daune securității naționaleˮ;
De asemenea, conform art. 24 alin. (4) și alin. (10) din Legea nr. 182/2002, „(4) Informațiile clasificate potrivit art. 15 lit. f) pot fi declasificate prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a emitentului; (10) Declasificarea ori trecerea la un nivel inferior de clasificare este realizată de persoanele sau autoritățile publice competente să aprobe clasificarea și nivelul de secretizare a informațiilor respective”.
Norma criticată declasifică Hotărârea Consiliului Suprem de Apărare a Țării nr. 17/2005, precum și toate documentele care conțin informații clasificate având ca temei sau care sunt încheiate în conformitate ori în baza acesteia.
În primul rând, un astfel de obiect de reglementare contravine jurisprudenței Curții Constituționale care a arătat că „legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relații sociale generale, fiind, prin esența și finalitatea ei constituțională, un act cu aplicabilitate generală. Or, în măsura în care domeniul de incidență a reglementării este determinat concret, dată fiind rațiunea intuitu personae a reglementării, aceasta are caracter individual, ea fiind concepută nu pentru a fi aplicată unui număr nedeterminat de cazuri concrete, în funcție de încadrarea lor în ipoteza normei, ci, de plano, într-un singur caz, prestabilit fără echivoc” (Decizia nr. 600/2005, Decizia nr. 970/2007, Decizia nr. 494/2013). În situația de față, legea este concepută pentru a fi aplicată unor cazuri prestabilite fără echivoc – Hotărârea CSAT nr. 17/2005, precum și toate actele care conțin informații clasificate și care au avut ca temei Hotărârea CSAT nr. 17/2005, deci, un număr finit de documente care au avut drept temei Hotărârea CSAT nr. 17/2015.
În acest fel, Parlamentul legiferează o operațiune administrativă, care, conform Legii fundamentale, nu este în competența sa. Potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 182/2002, dispoziția de la care se derogă prin legea criticată, prevede că „informațiile clasificate potrivit art. 15 lit. f) pot fi declasificate prin hotărâre a Guvernului, la solicitarea motivată a emitentului”. Chiar dacă norma din legea criticată este una derogatorie, prin obiectul ei de reglementare se încălcă principiul separației puterilor în stat prevăzut de art. 1 alin. (4) din Constituție, principiul legalității prevăzut de art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, precum și jurisprudența Curții în materie.
În concret, legiuitorul nu instituie o categorie de informații pentru care ar fi aplicabilă o altă procedură de declasificare, ca situație de excepție de la regula generală, ci decide el însuși declasificarea; mai mult, derogarea de la dispozițiile art. 24 din Legea nr. 182/2002 presupunea în mod obligatoriu instituirea unei proceduri prin care emitentul/emitenții să individualizeze documentele care fac obiectul legii criticate și să efectueze în concret operațiunea administrativă de demarcare a acestora. Prin modul de reglementare lacunar, din care ar rezulta desecretizări ope legis ale documentelor prevăzute la art. 1 din legea criticată este periclitat întregul sistem național de protecție a informațiilor clasificate, fiind înlăturate standardele legale de protecție a acestora.
În plus, Hotărârea CSAT a cărei declasificare se prevede la art. 1 din legea criticată nu poartă marcajul vreunei clase sau nivel de secretizare – potrivit Legii nr. 182/2002 – și, în consecință, nu pare a fi susceptibilă de declasificare.
În al doilea rând, textul de lege criticat contravine principiului separației și echilibrului puterilor în stat, precum și principiului legalității, prevăzute la art. 1 alin. (4) și alin. (5) din Constituție, întrucât se încalcă competențele puterii executive referitoare la declasificarea informațiilor clasificate, această operațiune putând fi efectuată, după caz, prin hotărâre a Guvernului și/sau de către persoanele sau autoritățile publice competente să aprobe clasificarea și nivelul de secretizare a informațiilor.
B. Având în vedere că art. 1 din legea criticată vizează declasificarea unei hotărâri a Consiliului Suprem de Apărare a Țării și ținând cont de rolul constituțional al acestei autorități publice, considerăm că era necesar punctul său de vedere.
În conformitate cu art. 119 din Constituție: „Consiliul Suprem de Apărare a Țării organizează și coordonează unitar activitățile care privesc apărarea țării și securitatea națională, participarea la menținerea securității internaționale și la apărarea colectivă în sistemele de alianță militară, precum și la acțiuni de menținere sau de restabilire a păcii”.
Fiind vorba despre o hotărâre a Consiliului Suprem de Apărare a Țării considerăm că Parlamentul ar fi trebuit să solicite emitentului un punct de vedere cu privire la legea dedusă controlului de constituționalitate și din perspective respectării principiului cooperării loiale între autoritățile publice, așa cum a fost acesta conturat în jurisprudența constituțională.
În lipsa unei motivări substanțiale, obiective, imperioase și convingătoare care să justifice noile măsuri legislative ce aduc atingere principiului securității raporturilor juridice – element fundamental al supremației dreptului, care prevede, printre altele, ca soluția dată în mod definitiv oricărui litigiu de către instanțe să nu mai poată fi supusă rejudecării – și, subsecvent principiului autorității de lucru judecat (prin deschiderea căii de atac extraordinare a revizuirii) – de o importanță fundamentală atât în ordinea juridică națională, cât și în ordinea juridică europeană, precum și la nivelul Curții Europene a Drepturilor Omului – legea dedusă controlului de constituționalitate încalcă art. 1 alin. (5) din Constituție.
2. Art. 1 alin. (1) coroborat cu alin. (4) din legea dedusă controlului de constituționalitate încalcă art. 1 alin. (3) și alin. (5) din Constituție
Art. 1 alin. (1) încalcă standardele privind calitatea legilor referitoare la claritate, precizie și predictibilitate, deoarece nu identifică în concret documentele pe care le declasifică, menționând generic faptul că declasifică toate documentele care conțin informații clasificate având ca temei sau sunt încheiate în conformitate ori în baza Hotărârii Consiliului Suprem de Apărare a Țării nr.17/2005 privind combaterea corupției, fraudei și spălării banilor, contravenind prevederilor art. 1 alin. (3) și alin. (5) din Constituție.
La art. 1 alin. (4) din legea criticată se prevede că „(4) De la data intrării în vigoare a prezentei legi se desecretizează toate protocoalele și/sau acordurile de colaborare și cooperare încheiate între instituțiile statului român, Serviciul Român de Informații, Direcția Națională Anticorupție, Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, Consiliul Superior al Magistraturii și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție”.
Textul criticat încalcă exigențele dispozițiilor art. 1 alin. (3) și alin. (5) din Legea fundamentală, așa cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale, nefiind conform cu cerințele de claritate, precizie și predictibilitate a legii, în sensul că nu identifică, în concret, documentele în privința cărora va opera desecretizarea, menționând generic că această operațiune se aplică tuturor protocoalelor și/sau acordurilor de colaborare și cooperare încheiate între instituțiile statului român, Serviciul Român de Informații, Direcția Națională Anticorupție, Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, Consiliul Superior al Magistraturii și Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
3. Art. 2 din Legea privind declasificarea unor documente încalcă art. 1 alin. (4) prin raportare la art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituție
Potrivit acestui articol: „începând cu data intrării în vigoare a prezentei legi, încetează efectele juridice ale documentelor prevăzute la art. 1”.
Or, documentele prevăzute la art. 1 nu pot avea altă natură juridică decât aceea a unor acte administrative. În acest sens, prin Decizia nr. 583/2018, în par.133, Curtea Constituțională a statuat că: „actele administrative extrajudiciare încheiate de către sau între autoritățile publice care privesc desfășurarea procedurilor judiciare [protocoale de colaborare/cooperare] nu pot fi asimilate cu procedura judiciară în sine, drept care au și o expresie normativă distinctă. Ele își mențin natura lor juridică de act administrativ, în conformitate cu art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004, fără a se identifica în vreun fel cu procedura judiciară civilă sau penală, aceasta desfășurându-se potrivit și în limitele codurilor de procedură civilă/penală.” Astfel, potrivit art. 126 alin. (6) teza I din Constituție: „Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepția celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum și a actelor de comandament cu caracter militar.” Instituind această garanție în art. 126 alin. (6) teza I, Legea fundamentală dă eficiență dreptului persoanei vătămate de o autoritate publică, drept înscris în art. 52.
În ceea ce privește acest drept, art. 52 alin. (1) din Constituție prevede: „ (1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea pagubei”.
Pentru aceste motive, soluția legislativă ce prevede că: „încetează efectele juridice ale documentelor prevăzute la art. 1” pare că înlătură prezumția de legalitate specifică actelor administrative (ce încorporează prezumția de autenticitate și prezumția de veridicitate) și, totodată golește de conținut controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, ceea ce contravine dispozițiilor art. 52 și art. 126 alin. (6), dar și art. 1 alin. (4) din Constituție.
4. Art. 3 din legea dedusă controlului de constituționalitate încalcă art. 1 alin. (4) și alin. (5), art. 31 alin. (1), art. 124 alin. (2) și art. 131 alin. (1) din Constituție
Potrivit art. 3 alin. (1) din legea criticată: „Documentele prevăzute la art. 1 sunt centralizate de Comisia comună permanentă a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității SRI”.
În primul rând, din formularea textului nu rezultă cu claritate cui îi revine responsabilitatea transmiterii acestor documente către Comisia de control a SRI, aspect ce lipsește norma de previzibilitate și claritate, contrar exigențelor art. 1 alin. (5) din Constituție, așa cum acestea au fost dezvoltate în jurisprudența Curții Constituționale.
În al doilea rând, unele dintre „instituțiile statului român” la care se referă art. 1 alin. (4) din legea criticată și care au încheiat astfel de documente nu sunt plasate sub control parlamentar. Obligarea unor autorități care nu sunt sub control parlamentar să pună la dispoziția unei comisii parlamentare documente, dintre care unele pot fi chiar înscrisuri din dosare aflate în curs de instrumentare sau pe rolul instanțelor, nu numai că vine în contradicție cu principiul constituțional al separației puterilor în stat consacrat de art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, dar încalcă în mod vădit și independența justiției prevăzută de art. 124 alin. (2), respectiv rolul Ministerului Public consacrat de art. 131 alin. (1) din Constituție.
5. Art. 4 din legea dedusă controlului de constituționalitate încalcă art. 1 alin. (4) și alin. (5), art. 52 alin. (1), art. 124 alin. (1) și (2) și art. 126 alin. (6) din Constituție
Potrivit acestui articol: „Persoanele care se consideră vătămate într-un drept ori într-un interes legitim de efectele produse de documentele prevăzute la art. 1 au posibilitatea, în termen de 3 ani de la intrarea în vigoare a prezentei legi, să se adreseze instanțelor competente pentru constatarea încălcării drepturilor și libertăților fundamentale și repararea prejudiciului suferit”.
În primul rând, sintagma „efectele produse de documente” nu este clară, fiind lipsită de precizie și previzibilitate, contrar art. 1 alin. (5) din Constituție. În al doilea rând, prin această dispoziție, se încalcă separația puterilor în stat și rolul puterii judecătorești, așa cum acesta este prevăzut de art. 124 alin. (1) și (2), prin faptul că toate documentele prevăzute la art. 1 din lege sunt prezumate a fi nelegale și cauzatoare de prejudicii, deschizându-se astfel dreptul oricărei persoane interesate de a obține repararea unui prejudiciu.
Această reglementare – ce în esență reprezintă o aplicare trunchiată a art. 52 alin. (1) din Constituție – deschide calea persoanelor ce se consideră vătămate de o autoritate publică de a se adresa instanțelor pentru recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei, însă fără anularea actului de către o instanță de judecată, ceea ce contravine art. 126 alin. (6) din Constituție ce garantează controlul judecătoresc al actelor administrative.
6. Art. 5 din legea dedusă controlului de constituționalitate încalcă art. 1 alin. (4) și (5), art. 15 alin. (2), precum și art. 147 alin. (4) din Constituție
Potrivit articolului 5 din lege: „Cauzele în care au fost pronunțate hotărâri definitive și în care au fost administrate probe prin mijloace tehnice speciale în perioada de existență a documentelor prevăzute la art. 1 și până la intrarea în vigoare a prezentei legi, sunt supuse revizuirii. Competența revine primei instanțe care a soluționat fondul cauzei”.
În primul rând, sintagma „perioada de existență a documentelor prevăzute la art. 1” este neclară întrucât nu se înțelege dacă se referă la perioada dintre momentul emiterii respectivelor acte și intrarea în vigoare a prezentei legi sau la perioada dintre momentul de la care respectivele acte au produs efecte și intrarea în vigoare a prezentei legi. Norma criticată este neclară și din perspectiva faptului că, din punct de vedere juridic, declasificarea „documentelor prevăzute la art. 1” nu este sinonimă cu încetarea existenței acestora, ori cu desființarea sau anularea lor, cu atât mai mult cu cât, chiar art. 2 din legea criticată face vorbire despre încetarea efectelor juridice ale documentelor respective și nu despre „perioada de existență” a acestora.
În al doilea rând, nu este clar dacă probele administrate la care se referă textul art. 5 trebuie să fie obținute în baza documentelor prevăzute la art. 1. Din modul de redactare a textului se înțelege că orice cauză în care a fost administrată o probă prin mijloace tehnice speciale în perioada existenței respectivelor documente este supusă revizuirii, indiferent dacă există sau nu o legătură între documentele de la art. 1 și probele respective. O asemenea dispoziție afectează securitatea raporturilor juridice, vizând practic toate hotărârile definitive în care s-au administrat probe prin mijloace speciale din anul 2005 și până în prezent, încălcând în mod flagrant art. 1 alin. (5) din Constituție.
În al treilea rând, articolul 5 din legea criticată adaugă un nou caz de revizuire în materie penală. Menționăm că potrivit art. 453 alin. (1) din Codul de procedură penală: „(1) Revizuirea hotărârilor judecătorești definitive, cu privire la latura penală, poate fi cerută când: a) s-au descoperit fapte sau împrejurări ce nu au fost cunoscute la soluționarea cauzei și care dovedesc netemeinicia hotărârii pronunțate în cauză; b) hotărârea a cărei revizuire se cere s-a întemeiat pe declarația unui martor, opinia unui expert sau pe situațiile învederate de un interpret, care a săvârșit infracțiunea de mărturie mincinoasă în cauza a cărei revizuire se cere, influențând astfel soluția pronunțată; c) un înscris care a servit ca temei al hotărârii a cărei revizuire se cere a fost declarat fals în cursul judecății sau după pronunțarea hotărârii, împrejurare care a influențat soluția pronunțată în cauză; d) un membru al completului de judecată, procurorul ori persoana care a efectuat acte de urmărire penală a comis o infracțiune în legătură cu cauza a cărei revizuire se cere, împrejurare care a influențat soluția pronunțată în cauză; e) când două sau mai multe hotărâri judecătorești definitive nu se pot concilia; f) hotărârea s-a întemeiat pe o prevedere legală care, după ce hotărârea a devenit definitivă, a fost declarată neconstituțională ca urmare a admiterii unei excepții de neconstituționalitate ridicate în acea cauză, în situația în care consecințele încălcării dispoziției constituționale continuă să se producă și nu pot fi remediate decât prin revizuirea hotărârii pronunțate”.
În absența oricărei referiri la Codul de procedură penală, noua dispoziție este de natură să afecteze caracterul unitar al reglementării unei căi de atac și, implicit, regimul juridic al acesteia, cu atât mai mult cu cât prin legea criticată nu se prevede termenul în care această cale de atac poate fi exercitată. Fiind o cale extraordinară de atac, toate motivele de revizuire penală ar trebuie să fie prevăzute strict și limitativ de Codul de procedură penală. Or, prin modul deficitar și neclar de redactare a acestui nou motiv de revizuire, se aduce atingere securității raporturilor juridice în dimensiunea atașată art. 1 alin. (5) din Constituție.
Totodată, prevederile art. 5 din legea criticată sunt de natură a încălca principiul separației puterilor în stat, consacrat în art. 1 alin. (4) din Constituție, întrucât pot produce efecte care să contravină celor constatate de către o instanță de judecată, prin aceea că textul criticat face referire doar la probe administrate „prin mijloace tehnice speciale”, fără a face distincție între probe administrate cu respectarea dispozițiilor legale ori probe deja înlăturate, ca fiind obținute în mod nelegal, de către o instanță de judecată. Astfel, este posibil ca probele administrate „prin mijloace tehnice speciale” să fi fost înlăturate de către judecătorul de cameră preliminară ca fiind obținute cu încălcarea legii, să se fi constatat nulitatea absolută a administrării lor și să nu fi servit la pronunțarea hotărârii judecătorești definitive. Readucerea în discuție în cadrul unei căi extraordinare de atac, cu recunoașterea din nou a valorii probatorii pentru aceste probe nelegal obținute și pentru care a intervenit anterior sancțiunea nulității absolute, nefiind luate în considerare la pronunțarea hotărârii judecătorești, este de natură a aduce atingere atât principiului separației puterilor în stat, consacrat de art. 1 alin. (4), cât și celui ce consacră, prin dimensiunea atașată art. 1 alin. (5) din Constituție, securitatea raporturilor juridice.
În plus, norma permite – contrar celor statuate de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 633/2018 – exercitarea căii extraordinare de atac a revizuirii, în forma reconfigurată prin legea nouă, împotriva hotărârilor penale definitive pronunțate anterior intrării în vigoare a legii noi, cu încălcarea art.15 alin. (2) din Constituție.
Astfel, Curtea, în jurisprudența sa, a statuat că „legile de procedură sunt, în principiu, de imediată aplicare. Referitor însă la hotărârea judecătorească, de peste un secol, constant s-a decis în jurisprudență că ea este supusă condițiilor de fond și de formă stabilite de legea sub imperiul căreia a fost pronunțată, fără ca legea nouă să aibă vreo înrâurire asupra ei, deoarece ea este socotită, față de părțile care au participat în proces, că are valoarea unui contract încheiat în momentul pronunțării ei. Așa fiind, și dreptul relativ la exercitarea căilor de atac rămâne fixat de legea în vigoare în momentul pronunțării, deoarece admisibilitatea unei căi de atac constituie o calitate inerentă a hotărârii și în aceste condiții nicio cale de atac nouă nu poate rezulta dintr-o lege posterioară, după cum nicio cale de atac existentă contra unei hotărâri nu poate fi desființată fără retroactivitate de către o lege posterioară” [Decizia nr. 9 din 7 martie 1994, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 326 din 25 noiembrie 1994]. Pe de altă parte, Curtea a reținut că principiul neretroactivității legii este o componentă a securității juridice [prevăzut de art.1 alin.(5) din Constituție], reglementată expres și separat prin art. 15 alin. (2) din Constituție, ceea ce înseamnă că legiuitorul constituant i-a acordat o atenție și importanță specială în cadrul principiului general al securității juridice. Potrivit acestui principiu, o hotărâre judecătorească ce se bucură de autoritate de lucru judecat nu mai poate fi desființată decât prin căile extraordinare de atac, pentru motive expres și limitativ enumerate, în prezent contestația în anulare, recursul în casație, revizuirea și redeschiderea procesului penal în cazul judecării în lipsa persoanei condamnate. Modul în care dispozițiile noului Cod de procedură penală au intrat în vigoare a fost reglementat de Legea nr. 255/2013 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală și pentru modificarea și completarea unor acte normative care cuprind dispoziții procesual penale. Referitor la aceste dispoziții, Curtea a reținut, de exemplu, prin Decizia nr. 631 din 11 noiembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 77 din 29 ianuarie 2015, că o normă juridică acționează în timp din momentul intrării ei în vigoare și până în momentul ieșirii sale din vigoare și se bucură de prezumția de constituționalitate. Curtea a statuat că orice lege se aplică numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile, care are efecte și asupra raporturilor juridice penale sau contravenționale născute anterior intrării sale în vigoare. În ceea ce privește domeniul de aplicare al legii procesual penale, Curtea a reținut că a fost consacrat principiul activității acesteia, care presupune că aceasta este de imediată aplicare, vizând și cauzele în curs de urmărire penală sau judecată. Plecând de la aceste premise, Curtea a constatat că, în materie penală, în exercitarea legitimării sale constituționale de a adopta norme de procedură, conferită de art. 126 alin. (2) din Constituție, legiuitorul a înțeles să reconfigureze modalitatea de reglementare a exercitării căilor de atac, instituind doar posibilitatea atacării cu apel a hotărârii primei instanțe. Totodată, legiuitorul, prin dispozițiile de lege tranzitorii, a prevăzut aplicarea acestei noi viziuni și asupra proceselor începute înainte de intrarea în vigoare a Codului de procedură penală, aflate în faza judecății în primă instanță sau în apel. În această împrejurare, Curtea a observat că stabilirea competenței instanțelor judecătorești și instituirea regulilor de desfășurare a procesului, deci și reglementarea căilor de atac, constituie atributul exclusiv al legiuitorului. Astfel, Curtea a reținut că acesta este sensul art. 129 din Constituție, text care face referire la „condițiile legii” atunci când reglementează exercitarea căilor de atac, ca de altfel și al art. 126 alin. (2) din Constituție, care, referindu-se la competența instanțelor judecătorești și la procedura de judecată, stabilește că acestea „sunt prevăzute numai de lege”. (Decizia nr. 633/2018, par. 1026 – 1028).
Prin faptul că dispozițiile art. 5 din legea supusă controlului de constituționalitate nu fac altceva decât să dispună aplicarea retroactivă a legii noi cu privire la hotărârile pronunțate până la data intrării sale în vigoare se consacră o soluție legislativă de natură să submineze caracterul de stat de drept al României [art. 1 alin. (3) din Constituție] și principiul securității raporturilor juridice [art.1 alin. (5) din Constituție], întrucât constituie premisa repunerii în discuție a tuturor hotărârilor judecătorești definitive pronunțate după anul 2005 – contrar raționamentului Curții Constituționale din Decizia nr. 633/2018, par. 1029. De altfel, acest raționament a fost aplicat de Curtea Constituțională și atunci când a avut de stabilit efectele deciziei de admitere a excepției de neconstituționalitate a unei dispoziții din Codul de procedură penală, reținând că decizia nu se va aplica în privința cauzelor definitiv soluționate până la data publicării sale, aplicându-se, însă, în mod corespunzător, în cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată. Astfel, prin Decizia nr. 51/2016 referitoare la admiterea excepției de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 142 alin. (1) din Codul de procedură penală, Curtea Constituțională, în par. 52, a statuat că: „pe toată perioada de activitate a unui act normativ, acesta se bucură de prezumția de constituționalitate, astfel încât decizia nu se va aplica în privința cauzelor definitiv soluționate până la data publicării sale, aplicându-se, însă, în mod corespunzător, în cauzele aflate pe rolul instanțelor de judecată [a se vedea Decizia nr. 895 din 17 decembrie 2015 (paragraful 28)]. În ceea ce privește hotărârile definitive, această decizie poate servi ca temei de revizuire, în baza art. 453 alin. (1) lit. f) din Codul de procedură penală, în această cauză, precum și în cauzele în care au fost ridicate excepții de neconstituționalitate similare, înaintea datei publicării prezentei decizii în Monitorul Oficial al României, Partea I [a se vedea Decizia nr. 508 din 7 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 843 din 19 noiembrie 2014 (paragraful 26), Decizia nr. 585 din 21 octombrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 921 din 18 decembrie 2014 (paragraful 14), și Decizia nr. 740 din 16 decembrie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 19 februarie 2015 (paragraful 14)].”
7. Art. 6 din legea criticată încalcă prevederile art. 1 alin. (5) din Constituție
Potrivit art. 6 din legea dedusă controlului de constituționalitate: „Lucrătorii din Serviciul Român de Informații, precum și cei din toate instituțiile emitente, care pun la dispoziția conducerii instituțiilor din care fac parte, la solicitarea Comisiei comune permanente a Camerei Deputaților și Senatului pentru exercitarea controlului parlamentar asupra activității Serviciului Român de Informații documente și declarații care au ca temei Hotărârea nr. 17/2005 a Consiliului Suprem de Apărare a Țării, nu răspund penal, disciplinar, administrativ sau financiar pentru acțiunile întreprinse în acest sens.”
Sintagma „declarații care au ca temei Hotărârea nr. 17/2005 a Consiliului Suprem de Apărare a Țării” este una neclară întrucât nu se înțelege ce intră în sfera impunității instituite de legiuitor, aspect ce conferă normei un caracter imprecis și lipsit de previzibilitate, ceea ce contravine art. 1 alin. (5) din Constituție.